ВШЭ — о состоянии системы допобразования детей в РФ

Развитие системы дополнительного образования детей является приоритетным направлением государственной образовательной политики в Российской Федерации.
В соответствии с Указом Президента №599 от 7 мая 2012 года № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» к 2020 году охват детей в возрасте от 5 до 18 лет дополнительными общеобразовательными программами должен достичь 70-75%.
В 2014 году утверждена Концепция развития дополнительного образования детей, в которой зафиксирован ценностный статус дополнительного образования детей, его миссия, цели, задачи и принципы развития.
Основными направлениями реализации Концепции определены следующие:
1. Обеспечение доступности дополнительных общеобразовательных программ.
2. Расширение спектра дополнительных общеобразовательных программ.
3. Развитие системы управления качеством реализации дополнительных общеобразовательных программ.
4. Развитие кадрового потенциала системы дополнительного образования детей.
5. Совершенствование финансово-экономических механизмов развития дополнительного образования.
6. Расширение участия негосударственного сектора в оказании услуг дополнительного образования, внедрение механизмов государственно-частного партнерства.
7. Модернизация инфрастуктуры дополнительного образования.
8. Развитие неформального и информального образования.
Для реализации Концепции Распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 апреля 2015 г. № 729-р утвержден план мероприятий на 2015 – 2020 годы.
Мероприятия по развитию доступности дополнительного образования детей предусмотрены Государственной программой Российской Федерации «Развитие образования» на 2013 – 2020 годы, Федеральной целевой программой развития образования на 2016 – 2020 годы (задача 3 «Реализация мер по развитию научно-образовательной и творческой среды в образовательных организациях, развитие эффективной системы дополнительного образования детей»).
В 2016 году дополнительное образование включено в сферу реализации приоритетных проектов. Утвержден Паспорт и сводный план приоритетного проекта «Доступное дополнительное образование для детей».
Цель приоритетного проекта – обеспечение к 2020 году охвата не менее 70 – 75% детей в возрасте от 5 до 18 лет, качественными дополнительными общеобразовательными
4
программами, в том числе на базе создающихся модельных центров дополнительного образования детей.
Приоритетный проект ориентирован на достижение следующих результатов:
— создание во всех субъектах Российской Федерации региональных систем дополнительного образования детей, которые на основе лучших практик обеспечивают реализацию современных, вариативных и востребованных дополнительных общеобразовательных программ различных направленностей для детей, в том числе технической и естественно-научной, соответствующих интересам детей и их родителей, региональным особенностям и потребностям социально-экономического и технологического развития страны;
— функционирование в каждом субъекте Российской Федерации модельного центра дополнительного образования детей, в том числе на базе детских технопарков «Кванториум», выполняющего функции ресурсного, учебно-методического, организационного, экспертно-консультационного и социокультурного центра в региональной системе дополнительного образования детей, обеспечивающего согласованное развитие дополнительных общеразвивающих программ для детей различной направленности (технической, естественнонаучной, художественной, социально-педагогической, туристско-краеведческой, физкультурно-спортивной);
— функционирование в каждом субъекте Российской Федерации центра по выявлению и поддержке одарённых детей, базирующихся в том числе на площадках модельного центра, детских технопарков, ведущих образовательных организаций в регионе, и функционирующих с учётом опыта Образовательного Фонда «Талант и успех»;
— функционирование общедоступного федерального навигатора (информационный портал, с региональными и муниципальными сегментами), позволяющего семьям выбирать дополнительные общеобразовательные программы, соответствующие запросам, уровню подготовки и способностям детей с различными образовательными потребностями и возможностями (в том числе находящимися в трудной жизненной ситуации), обеспечивающий возможность проектирования индивидуальных образовательных траекторий ребенка;
— формирование системы многоэтапных и разноуровневых мероприятий для детей, нацеленной на повышение мотивации детей, раскрытие и развитие способностей каждого ребенка, а также их раннюю профориентацию;
— обновление инфраструктуры, оборудования и средств обучения дополнительного образования детей с учетом формирования нового содержания дополнительного образования
5
и обеспечения равного доступа к современным дополнительным общеобразовательными программам детей, в том числе из сельской местности.
В докладе, подготовленном Институтом образования НИУ «Высшая школа экономики», представлен анализ основных тенденций развития системы дополнительного образования, хода и результатов реализации Концепции развития дополнительного образования детей, приоритетного проекта «Доступное дополнительное образования для детей». Формулируются основные выводы о состоянии и перспективах развития системы дополнительного образования детей в Российской Федерации, актуальных задачах государственной образовательной политики на данном этапе.
В докладе использованы данные Федерального статистического наблюдения, Мониторинга системы образования, отдельных мониторингов и социологических обследований, проведенных Минобрнауки России, Общенациональным Российским Фронтом, НИУ «Высшая школа экономики» и др., материалы открытых источников (порталы и сайты органов государственной власти и местного самоуправления, образовательных организаций, профильные медиа).
6
I. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДОСТУПНОСТИ ДОПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОБЩЕОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ПРОГРАММ
1. Охват детей дополнительным образованием
Оценка доступности дополнительного образования для российских детей затруднена в силу специфики участия детей в дополнительном образовании (возможность получать более одной услуги одновременно, как в общеобразовательной организации, так и вне школы) и существующей формы статистического учета (учитываются услуги, не ведется персональный учет).
По данным Росстата за 2016 год общий охват дополнительным образованием детей в возрасте от 5 до 18 лет составляет 67,7% от общей численности детей соответствующего возраста (13, 5 млн. детей).1
Доля детей, охваченных дополнительными общеобразовательными программами, выросла с 45,5% в 2005 году до 67,7% в 2016 году (в соответствии с рисунком 1). 2 При этом следует учитывать, что общая численность детей в возрасте от 5 до 18 лет снижалась до 2012 года, а затем начала расти, вплоть до 2016 года.
Рисунок 1 — Доля детей в возрасте от 5 до 18 лет, охваченных программами дополнительного образования (% от общего числа детей данного возраста, данные форм ФСН № 1-ДО, 76-РИК и 1-ДОП)
1 http://www.gks.ru/free_doc/new_site/population/obraz/Analit_spravka.pdf
2 На рисунке за 2016 отчетный год приведены официальные данные Росстата по новой форме статистического наблюдения форме (1-ДОП), рассчитанные по утвержденной методике (http://www.gks.ru/free_doc/new_site/population/obraz/Metodika.pdf). Данные до 2015 года рассчитаны на основе данных форм ФСН № 1-ДО и 76-РИК по методике НИУ ВШЭ.
54,9
54
54,9
58,6
63,2
65,5
67,7
0
10
20
30
40
50
60
70
80
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Охват детей дополнительным образованием
7
Показатели охвата существенно варьируются между субъектами Российской Федерации: есть как регионы, которые уже демонстрируют достижение показателей, установленных Указом Президента России, так и регионы, не достигшие охвата половины детей в указанном возрасте. К регионам-лидерам по обеспечению доступности можно отнести Москву, а также Тюменскую, Белгородскую и Калининградскую области, к аутсайдерам – Республики Ингушетия, Дагестан, Калмыкия и Забайкальский край.
Отмеченный на рисунке 1 рост показателя охвата дополнительным образованием детей в целом по России происходит, в основном, именно за счет регионов-лидеров, в то время как показатели охвата в «отстающих» субъектах практически не меняются.
В условиях несовершенной модели статистического учета для оценки ситуации с доступностью дополнительного образования проводятся социологические опросы.
В ходе опроса, проведенного в марте-апреле 2017 г. Фондом «Национальные ресурсы образования» совместно с региональными отделениями Общероссийского Народного фронта было опрошено 22,5 тыс. родителей. Результаты исследования показали, что 32% детей не участвуют в дополнительном образовании.3
Опрос родителей школьников общеобразовательных организаций, проведенный осенью 2016 года НИУ «Высшая школа экономики» и Левада-Центр в рамках Мониторинга экономики образования, охватил 3887 респондентов. По данным опроса 69,4% детей на момент проведения обследования посещали какие-либо кружки, секции, студии дополнительного образования. Данные МЭО свидетельствуют о снижении доли детей, не охваченных дополнительным образованием. В 2016 году на момент опроса 30,6% не посещали какие-либо кружки, секции, студии дополнительного образования, в 2013 году 36,4%. Большая часть детей посещает один кружок (секцию). 18% – два кружка, 12% – три и более.
Больше всего вовлеченных в дополнительное образование школьников – в начальных классах (75%). Меньше всего – в старшей школе (54%).
Опрос выявил более низкую вовлеченность в занятия дополнительным образованием детей из семей с низким уровнем образования и доходов. Масштаб разрыва между группами семей увеличился с 2013 года.
С целью актуализации информации о ситуации с доступностью дополнительного образования на начало 2017-2018 учебного года4 Минобрнауки России в сентябре 2017 года провел сбор данных о доступности реализации дополнительных общеобразовательных
3 http://onf.ru/2017/04/18/ravnye-vozmozhnosti-detyam/?page=31
4 Данные статистического наблюдения по текущему году представляются в следующем календарном году.
8
программ всех 85 субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования.
Анализ представленных данных показывает, что в Центральном федеральном округе, по состоянию на 2017 год, в среднем 74,91% обучающихся охвачены дополнительными общеобразовательными программами. Наибольшее значение охвата обучающихся приходится на Белгородскую и Ивановскую области. Наиболее низкий результат показывает Тульская область.
В Северо-Западном федеральном округе в среднем 77,58% обучающихся охвачены дополнительными общеобразовательными программами. Наибольший охват демонстрируют Новгородская область и г. Санкт-Петербург. Наименьшее значение охвата обучающихся отмечено в Республике Коми.
В Северо-Кавказском федеральном округе в среднем – 69,47% обучающихся охвачены дополнительными общеобразовательными программами. Лидером по обеспечению доступности является Республика Северная Осетия-Алания. Самый низкий охват детей в округе в Республике Карачаево-Черкессия.
На территории Южного федерального округа в среднем 71,96% обучающихся охвачены дополнительными общеобразовательными программами. Наибольшее значение охвата обучающихся демонстрирует Астраханская область. Наименьшее значение охвата обучающихся наблюдается в Волгоградской области.
В Приволжском федеральном округе в среднем 75,73% обучающихся охвачены дополнительными общеобразовательными программами. Наиболее успешно задача обеспечения доступности решается в Кировской области. Наименее успешный регион округа в решении задач обеспечения доступности — Республика Чувашия.
На территории Уральского федерального округа в среднем 73,3% обучающихся охвачены дополнительными общеобразовательными программами. Лидирует по показателю доступности Тюменская область. Наименее благоприятная ситуация в Ханты-Мансийском автономном округе – Югра.
На территории Сибирского федерального округа 76,15% обучающихся охвачены дополнительными общеобразовательными программами. Наибольшее значение охвата обучающихся приходится на Иркутскую область и Красноярский край. Наименьший охват среди регионов округа отмечается в Республике Бурятия – 66%.
На территории Дальневосточного федерального округа дополнительными общеобразовательными программами охвачены 73,75% обучающихся. Лидирующие позиции по данному показателю в округе занимает Еврейская автономная область. Наименьшее значение охвата обучающихся отмечено в Чукотском автономном округе.
9
В соответствии с законодательством дополнительные общеобразовательные программы могут реализовываться образовательными организациями различных типов. Основной охват дополнительным образованием в настоящее время обеспечивается общеобразовательными организациями.
По данным Мониторинга экономики образования охват дополнительным образованием в рамках школы составляет в среднем по выборке 67%. Обучающиеся в селах и поселках городского типа, а также дети из менее экономически благополучных и образованных семей, в большей степени включены в систему дополнительного образования на базе школ. В городах больше детей получают услуги дополнительного образования в специализированных организациях.
Важной задачей в области доступности дополнительного образования является обеспечение инклюзии детей с ограниченными возможностями здоровья и детей-инвалидов. С 2012 года отмечался рост численности детей с ограниченными возможностями здоровья и детей инвалидов, участвующих в программах дополнительного образования детей на базе ОДОД. Однако в 2016 году данная тенденция прервалась, количество занимающихся детей с ОВЗ несколько снизилось. В то время как численность детей-инвалидов, обучающихся в ОДОД, продолжила рост (в соответствии с рисунком 2).
Рисунок 2 — Число детей с ОВЗ и инвалидов в возрасте от 5 до 18 лет, охваченных дополнительными общеобразовательными программами в ОДОД, чел.
23 860
27 195
32 722
35 950
48 860
50 826
74 748
70 557
72 594
79 422
87 769
83 413
0
10 000
20 000
30 000
40 000
50 000
60 000
70 000
80 000
90 000
100 000
2011
2012
2013
2014
2015
2016
инвалиды
с ограниченными возможностями здоровья
10
По данным статистики в возрастной структуре контингента обучающихся в ОДОД преобладают дети 10 – 14 лет и 5 – 9 лет (44% и 37% соответственно). Доля учащихся старших классов составляет 14,4% (в соответствии с рисунком 3).
Рисунок 3- Возрастная структура контингента обучающихся в ОДОД в 2016 году (по данным статистического наблюдения ФСН № 1-ДО в %)
Опросы родителей в рамках Мониторинга экономики образования также показывают, что больше всего вовлеченных школьников в дополнительное образование – в начальных классах(75%). Меньше всего – в старшей школе (54%).
Сокращение участия старшеклассников в программах дополнительного образования объясняется завершением частью из них долгосрочных программ (школы искусств, спортивные школы), а также концентрацией на подготовке к государственной итоговой аттестации (ЕГЭ). При этом отмечается и дефицит предложения программ, соответствующих актуальным запросам представителей данной возрастной группы.
Важнейшим параметром доступности дополнительного образования является возможность получения услуг бесплатно. По данным опроса родителей школьников (НИУ «Высшая школа экономики» и Левада-Центр, 2016), 29% родителей (от числа ответивших) оплачивают дополнительное образование (кружки, секции) в рамках школы.
В свою очередь по данным опроса родителей детей, посещающих занятия в организациях дополнительного образования детей (1669 человек), проведенного НИУ «Высшая школа экономики» и Левада-Центр в рамках Мониторинга экономики образования, половина детей (51,6%), вовлеченных в программы дополнительного образования,
2,4
37,4
44,1
14,4
1,7
До 5 лет
5-9 лет
10-14 лет
14 — 17 лет
18 лет и старше
11
занимаются бесплатно, еще у 18,1% детей официально занятия бесплатные, но присутствуют расходы на образовательный процесс.
Мониторинг ОНФ показал, что 41% услуг дополнительного образования – платные. При этом некоторые дети посещают 2, 3, а иногда и 4 бесплатных кружка, в то время как 28% детей – занимаются полностью платно. Остальные, как правило, либо оплачивают занятия частично, либо совмещают посещение платных и бесплатных кружков.5
Российское законодательство не гарантирует бесплатности дополнительного образования. К сожалению, в стратегических и программных документах последних лет позиция относительно охвата детей бесплатным дополнительным образованием не сформулирована четким образом. В Указе Президента №599 от 7 мая 2012 года говорится о том, что 50% из 70 – 75% охваченных программами дополнительного образования «должны обучаться за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета». Указ Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 г. N 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 — 2017 годы» предусматривает «увеличение доли школьников, вовлеченных в освоение дополнительных образовательных программ, в том числе не менее 60% – на бесплатной основе.
2. Развитие сети и инфраструктуры организаций дополнительного образования детей
2.1. Сеть организаций дополнительного образования.
Дополнительные общеобразовательные программы в настоящее время (данные на 2016 год) реализуют 44,9 тысяч организаций, в том числе 24,6% – как основной вид деятельности.
Оценка ситуации с динамикой сети образовательных организаций дополнительного образования (ОДОД) также затруднена в силу ограничений системы статистического наблюдения и мониторинга: уменьшение количества организаций может быть связано как с закрытием, так и реорганизацией (объединением) действующих ОДОД. По данным формы 1-ДО в 2016 году число организаций дополнительного образования детей составляло 13879. Сравнительно с 2015 годом число организаций сократилось на 295 (2,1%). Сокращение имеет место, прежде всего, в городской местности.
Динамика показателей развития сети различается и в ведомственном разрезе: происходит сокращение числа ОДОД, подведомственных органам управления образованием. Наблюдается рост числа организаций спортивного ведомства. В последние годы часть
5 http://onf.ru/2017/04/18/ravnye-vozmozhnosti-detyam/?page=31
12
организаций сферы образования, реализовавших дополнительные общеобразовательные программы физкультурно-спортивной направленности, переведены в ведомство спорта и перешли на программы спортивной подготовки.
На уровне субъектов Российской Федерации в 2016 году сокращение числа ОДОД наблюдалось в 56 регионах. При этом в 11 из них отношение числа организаций к значению предыдущего года составило менее 90%. В 15 субъектах число организаций за год увеличилось. В 14 регионах России число организаций дополнительного образования за год не изменилось.
Мониторинг, проведенный в августе этого года региональными отделениями ОНФ, показал, что в общей сложности в России за 2016 г. и первую половину 2017 г. оказались закрытыми почти 60 организаций дополнительного образования.6
В итоге возможности выбора организаций дополнительного образования по месту жительства, исходя из данных исследований, снижаются. По данным Мониторинга экономики образования доля родителей обучающихся в организациях дополнительного образования, отметивших, что у них не было выбора (данная организация является единственной в данном населенном пункте по данному виду деятельности) увеличилась с 7,5% в 2013 г до 11,6% в 2017 году.
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 4 декабря 2014 года было указано на недопустимость свертывания системы дополнительного образования детей.
Письмом Минобрнауки Российской Федерации от 11 июня 2015 года в субъекты Российской Федерации направлены методические рекомендации о недопустимости свертывания системы организаций дополнительного образования детей.
Анализ показывает, что, к сожалению, данные рекомендации не стали руководством к деятельности на местах. В большинстве регионов не сформирована политика развития сети организаций, реализующих дополнительные общеобразовательные программы. Сохраняется проблема разобщенности действий ведомств в отношении сети, приводящая к снижению эффективности использования ресурсов.
Вместе с тем рост числа образовательных организаций дополнительного образования не должен рассматриваться как самоцель. Необходимо решать задачу доступности программ дополнительного образования с учетом возрастного состава и плотности населения, как за счет создания и размещения новых организаций в соответствии с «Методическими рекомендации по развитию сети образовательных организаций и обеспеченности населения услугами таких организаций» (утв. 4 мая 2016 г. №АК-15/02вн), так и за счет эффективного
6 https://rssm.su/news/main/3048
13
планирования сети, использования имеющихся ресурсов, особенно в малых и сельских населенных пунктах.
Это предполагает обеспечение межведомственного взаимодействия, распространение сетевой формы реализации дополнительных общеобразовательных программ, использование конкурсных и контрактных механизмов для привлечения частных и социально-ориентированных некоммерческих организаций.
Решить эти задачи должен Приоритетный проект в сфере дополнительного образования. В нем впервые поставлена задача проекта формирования во всех субъектах Российской Федерации региональных систем дополнительного образования детей, которые на основе лучших практик обеспечивают реализацию современных, вариативных и востребованных дополнительных общеобразовательных программ различных направленностей для детей, в том числе технической и естественно-научной, соответствующих интересам детей и их родителей, региональным особенностям и потребностям социально-экономического и технологического развития страны.
Формирование региональных систем дополнительного образования предусматривает:
— вовлечение в реализацию дополнительных общеразвивающих программ образовательных организаций разных типов, в том числе профессиональных образовательных организаций и образовательных организаций высшего образования, а также организаций спорта, культуры, научных организаций, общественных организаций и организаций реального сектора экономики, в том числе с использованием механизмов сетевого взаимодействия;
— создание в каждом субъекте Российской Федерации эффективной системы взаимодействия в сфере дополнительного образования детей, включающей в себя региональный модельный центр дополнительного образования детей как ядра региональной системы, муниципальные (опорные) центры дополнительного образования и организации, участвующие в дополнительном образовании детей, а также центры по выявлению и поддержке одарённых детей, в том числе на базе ведущих образовательных организаций, с учётом опыта Образовательного Фонда «Талант и успех», обеспечивающий в регионе выявление, сопровождение и поддержку одаренных детей;
— обеспечение доступа к современным и вариативным дополнительным общеобразовательным программам, в том числе детям из сельской местности.
Возможность реализации образовательных программ в сетевой форме была закреплена в Федеральном Законе №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
Результаты опроса руководителей ОДОД в 2016 году в рамках Мониторинга экономики образования показали, что наибольшее число организаций дополнительного
14
образования, участвует в реализации сетевых программ с общеобразовательными организациями (45% (28,3% – юридически оформлено)), четверть – реализует совместные программы с дошкольными организациями (12% – юридически оформлено). Реализацию программ в сетевой форме с организациями профессионального образования отметили 12,2% руководителей (7,8% – юридически оформлено), высшего образования – 12,5% (7,2% – юридически оформлено), другими организациями дополнительного образования – 15,4% (5,8% – юридически оформлено), с организациями культуры – 18% (6,5% – юридически оформлено), с организациями спорта – 13% (5,8% – юридически оформлено), с производственными организациями – 5,1%(2,2% – юридически оформлено), с научными организациями – 2,5% (1% – юридически оформлено).
Одним из основных препятствий для развития сетевой формы реализации образовательных программ являются существующие особенности лицензирования образовательной деятельности и порядок проведения конкурсных процедур при заключении договора о реализации образовательных программ в сетевой форме. В настоящее время Минобрнауки Российской Федерации готовит предложения по изменениям в действующее законодательство, снимающие существующие барьеры.
Ядром системы дополнительного образования детей субъекта Российской Федерации рассматривается Региональный модельный центр. Минобрнауки России 31 марта 2017 г. утверждены «Методические рекомендации о создании и функционировании регионального модельного центра дополнительного образования детей» (№ ВК-61/09вн), определяющие цели и задачи регионального модельного центра дополнительного образования детей, механизмы его создания и функционирования.
Предусматривается, что в субъекте Российской Федерации могут быть определены (утверждены) базовые организации по одной или нескольким направленностям дополнительного образования детей, – т.е. организации, обеспечивающие комплексное обновление содержания дополнительного образования в соответствующей направленности и (или) реализующие лучшие практики в указанной направленности.
Региональный модельный центр обеспечивает эффективное взаимодействие с базовыми организациями (при их наличии), федеральными ресурсными центрами, а также с муниципальными (опорными) центрами дополнительного образования и организациями, участвующими в дополнительном образовании детей, а также центрами по выявлению и сопровождению одаренных детей, в том числе на базе ведущих образовательных организаций, через оказание ресурсной, учебно-методической, организационной, экспертно-консультационной поддержки. Муниципальные (опорные) центры реализуют дополнительные общеобразовательные программы и координируют деятельность и
15
оказывают методическую поддержку организациям, осуществляющим обучение в сфере дополнительного образования детей в соответствующих муниципалитетах.
Первая группа модельных центров создана в рамках мероприятия 3.2 «Формирование современных управленческих и организационно-экономических механизмов в системе дополнительного образования детей» Федеральной целевой программы развития образования на 2016-2020 годы в пилотных регионах (Астраханская, Вологодская, Тульская области, Пермский край, Республики Татарстан, Саха (Якутия), Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Тюменская область, Республика Бурятия), выбранных на конкурсной основе.
Важным шагом в развитии сети и инфраструктуры дополнительного образования стала инициатива Агентства стратегических инициатив «Новая модель системы дополнительного образования детей», которая была одобрена наблюдательным советом во главе с Президентом Российской Федерации в мае 2015 года. Ее ключевым элементом стало создание детских технопарков.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 сентября 2016 г. № 1940-р субъектам Российской Федерации для создания на их территории детских технопарков «Кванториум» выделены субсидии из федерального бюджета на общую сумму 925000 тыс. рублей на финансовое обеспечение мероприятий Федеральной целевой программы развития образования на 2016 – 2020 годы в части мероприятия 3.5 «Создание условий, обеспечивающих доступность дополнительных общеобразовательных программ естественно-научной и технической направленности для обучающихся». Субсидия предоставлена: Кабардино-Балкарской Республике, Республике Мордовия, Республике Татарстан (Татарстан), Чеченской Республике, Чувашской Республике, Алтайскому краю, Красноярскому краю, Хабаровскому краю, Белгородской области, Владимирской области, Вологодской области, Калининградской области, Липецкой области, Томской области, Тульской области, Ульяновской области, Ханты-Мансийскому автономному округу – Югра.
В 2017 году – распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 января 2017 г. № 110-р утверждено предоставление субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение мероприятия 3.5 «Создание условий, обеспечивающих доступность дополнительных общеобразовательных программ естественно-научной и технической направленности для обучающихся» Федеральной целевой программы развития образования на 2016 – 2020 годы Республике Башкортостан, Республике Дагестан, Республике Карелия, Республике Коми, Республике Саха (Якутия), Республике Удмуртия, Республике Хакасия, Ставропольскому краю, Воронежской области, Московской области, Мурманской области, Пензенской области, Рязанской области,
16
Самарской области, Тамбовской области, Тюменской области, Ярославской области). На создание детских технопарков выделено более 960000 тысяч рублей.
На данный момент функционирует 24 площадки детских технопарков «Кванториум» в 19 регионах нашей страны, причем в некоторых субъектах детских технопарков несколько, например, в ХМАО – Югре и Республике Татарстан – по три, в Москве — два. До конца 2017 года сеть детских технопарков «Кванториум» будет представлена не менее чем в 36 субъектах Российской Федерации. В течение 2017 года открываются 17 новых детских технопарков «Кванториум». Таким образом, к концу 2017 года будет 40 – 45 тысяч кванторианцев, обучающихся на постоянной основе (бесплатно), и более 400 тыс. детей, вовлеченных в мероприятия проводимых сетью «Кванториум». К концу 2018 года обучать детей «Кванториум» будут уже в 70 регионах нашей страны.
Существенным потенциалом в предоставлении услуг дополнительного образования детей обладает негосударственный сектор, демонстрирующий рост в последние годы. Число лицензированных негосударственных организаций дополнительного образования выросло прочти в 20 раз сравнительно с 2012 годом (15 организаций) и достигло в 2016 почти трех сотен (295) организаций, охватив 86 487 детей.
Новая форма статистического наблюдения (1-ДОП, заполняется образовательными организациями всех типов, имеющих лицензию на реализацию дополнительных общеобразовательных программ, а также программ спортивной подготовки) зафиксировала в 2016 году 1190 организаций, в которых обучалось 318 862 человека (1,6% от когорты 5 – 18 лет).
В рамках социологического опроса родителей школьников в рамках Мониторинга экономики образования (2016 год, 3887 человек) 12,7% отметило, что их дети занимаются дополнительным образованием в кружках и секциях в коммерческих организациях. В городах с населением 1 млн. и выше эта доля достигает 17%.
Столь существенный разрыв в оценках масштаба сектора связан с тем, что большая часть коммерческих организаций действуют без лицензий (что автоматически исключает их из системы статистического наблюдения). Значительная часть организаций осуществляет свою основную деятельность по кодам ОКВЭД, не включенным в группу «85. Образование», а именно «72. Научные исследования и разработки», «74. Деятельность профессиональная научная и техническая прочая», «90. Деятельность творческая, деятельность в области искусства и организации развлечений», «93. Деятельность в области спорта, отдыха и развлечений».
17
Как показывают опросы представителей организаций частного сектора, одним из основных препятствий для расширения числа организаций и их «легитимизации» как образовательных, является процедура лицензирования образовательной деятельности.
Значимой тенденцией последних лет стало развитие негосударственных сетей кружков (робототехники, программирования) с использованием инструмента франшизы. Наиболее яркими примерами являются «Лига Роботов», «ROBBO CLUB», охватившие десятки городов страны. «ROBBO CLUB» демонстрирует экспортный потенциал российского дополнительного образования в области робототехники, открывая кружки за рубежом: в Казахстане, Финляндии, Беларуси, Таджикистане, Китае.
Активно развивается сегмент негосударственных организаций дополнительного образования в области профессиональной ориентации, поддержки самоопределения старшеклассников (профильные смены, тренинговые программы). Интересной тенденцией в этом сегменте является активное использование сервисов в сети интернет («Профилум» и др.).
2.2. Инфраструктура организаций дополнительного образования.
Характерная для 90-х – начала 2000-х годов тенденция ухудшения состояния инфраструктуры дополнительного образования детей в настоящее время преодолена.
Однако в 2016 году наблюдается снижение ряда ключевых показателей, характеризующих состояние инфраструктуры после роста последних лет. Это касается доли организаций дополнительного образования детей, нуждающихся в капитальном ремонте, где показатель аварийности зданий ОДОД в 2016 году превысил значение 2015 года (в соответствии с рисунком 4).
18
Рисунок 4 — Доля ОДОД, здания, которых требуют капитального ремонта или находятся в аварийном состоянии, в общем числе ОДОД (данные Минобрнауки России)
Снизился до 2,8 метра показатель «площадь помещения в кв. м. на 1 обучающегося». Также незначительно снизились в 2016 году показатели обеспеченности персональными компьютерами и количества персональных компьютеров в организациях дополнительного образования детей, имеющих доступ к Интернету (в соответствии с рисунком 5).
Рисунок 5 — Обеспеченность организаций дополнительного образования компьютерной техникой
22,3
20,0
20,2
18,9
19,3
19,2
1,3
1,2
1,4
1,2
1,1
1,3
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
2011
2012
2013
2014
2015
2016
требуют капитального ремонта
находятся в аварийном состоянии
0,47
0,52
0,56
0,55
0,29
0,34
0,38
0,37
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
2013
2014
2015
2016
Число персональных компьютеров в расчете на 100 обучающихся
Число персональных компьютеров, используемых в учебных целях, в расчете на 100 обучающихся
19
II. РАСШИРЕНИЕ СПЕКТРА ДОПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОБЩЕОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ПРОГРАММ
Прогнозируемая трансформация рынка труда, системы профессий, изменения мотивов и интересов семей и детей обусловливают задачу расширения спектра дополнительных общеобразовательных программ. Особое внимание государство уделяет увеличению охвата детей дополнительным образованием технической и естественнонаучной направленностей. Приоритетный проект «Доступное дополнительное образования для детей» предусматривает, что доля детей в возрасте от 5 до 18 лет, охваченных программами данных направленностей вырастет до 18% к 2020 г.
Данные формы 1-ДОП (в соответствии с рисунком 6) позволяют увидеть охват детей в разрезе направленностей программы. Наиболее популярными являются программы в области искусств (34% всех учащихся суммарно по общеразвивающим и предпрофессиональным программам) и физической культуры и спорта (25% суммарно). Третье место занимают программы социально-педагогической направленности (21% контингента). Программы технической направленности охватывают 7% учащихся.
Рис. 6 — Распределение учащихся по направленностям дополнительных общеобразовательных программ в 2016 году (по данным статистического наблюдения ФСН № 1-ДОП в %)
7%
9%
4%
21%
31%
3%
19%
6%
техническое
естественнонаучное
туристско-краеведческое
социально-педагогическое
В области искусств: по общеразвивающим программам
В области искусств: по предпрофессиональным программам
В области спорта: по общеразвивающим программам
В области спорта: по предпрофессиональным программам
20
Данные статистики по форме 1-ДО представляют картину распределения детских объединений по направленностям реализуемых в них дополнительных общеобразовательных программ организаций дополнительного образования (в соответствии с рисунком 7). Наибольшую долю составляют объединения художественной и физкультурно-спортивной направленности. Доля таких направленностей, как культурологическое, спортивно-техническое, техническое, туристско-краеведческое, эколого-биологическое7 невелика (от 2% до 6%) в общей структуре программ дополнительного образования детей в ОДОД.
Рисунок 7 — Распределение детских объединений в ОДОД по направленности реализуемых в них дополнительных общеобразовательных программ в 2016 году (по данным статистического наблюдения ФСН № 1-ДО в %)
Опрос родителей школьников в рамках Мониторинга экономики образования представляет следующую картину охвата по тематике занятий (Таблица 1). Чаще всего в рамках школы учащиеся дополнительно занимаются спортом (43%), искусством (35%), предметами школьной программы (35%), иностранными языками (13%).
В сельской местности у школьников преобладают занятия спортом, военно-патриотической деятельностью и туризмом, но наблюдается недостаток в занятиях иностранными языками, наукой, исследовательской деятельностью. В крупных городах в школе отмечается больше возможностей дополнительно заниматься иностранными языками, городские дети также больше вовлечены в занятия техническим творчеством и наукой.
7 Список направленностей объединений в форме 1-ДО не соответствует нормативно закрепленному списку направленностей дополнительных общеобразовательных программ.
5,7
1,2
4,0
4,1
28,9
37,3
1,5
17,2
Технического творчества
Спортивно-технические
Эколого-биологические
Туристско-краеведческие
Спортивные
Художественного творчества
Культурологические
Другие
21
Таблица 1 — Виды дополнительных занятий в рамках школы, которыми занимались дети опрошенных родителей в рамках школы в зависимости от типа населенного пункта, Мониторинг экономики образования, 2016 (% от ответивших родителей).
Все родители
Другой город > 1 млн, человек
Город от 100 тыс., до 1 млн, человек
Город до 100 тыс., человек
ПГТ и села
Спорт и физическая культура
43
39
40
43
47
Искусство (изобразительное искусство, прикладное художественное творчество, танец, музыка, театр)
35
41
31
37
37
Предметы школьной программы (кроме иностранных языков)
35
25
23
22
35
Иностранные языки
13
28
12
10
9
Техника, в том числе конструирование, моделирование
6
12
7
5
5
Наука (исследовательская деятельность в сфере естественных, гуманитарных, социальных наук, экология)
8
8
11
5
4
Военно-патриотическая деятельность
3
1
3
2
6
Туризм, краеведение
5
2
3
4
8
Ремесла (кройка и шитье, вязание, вышивание, плотницкое, гончарное дело и т. п.)
5
3
5
2
7
Подготовка к школе, подготовка к техникуму, вузу
4
4
4
4
4
Общественная деятельность, в том числе волонтерство
3
4
4
3
4
Как свидетельствуют результаты опроса в рамках Мониторинга экономики образования родителей детей, посещающих организации дополнительного образования детей, наиболее популярными в ОДОД являются программы художественной направленности. Почти половина детей (48,4%), вовлеченных в дополнительное
22
образование, занимаются различными видами искусства. На втором месте находятся программы физкультурно-спортивной направленности: занятия данного профиля посещает 36,9% детей. Третья по распространенности группа включает программы социально-педагогической и технической направленностей. Наименьшее количество детей посещает занятия по программам естественно-научной и туристско-краеведческой направленностей.
Жители столицы и других городов-мегаполисов с населением более 1 млн. человек чаще всего занимаются изучением в ОДОД иностранных языков, в то время как жители малых городов, ПГТ и сел посещают занятия данного профиля почти в 2 раза реже. В то же время дети, проживающие в ПГТ и селах, наиболее часто включены в такие направления, как: спорт и физическая культура (половина детей, жителей сельской местности, посещающих дополнительные занятия, занимаются спортом), ремёсла. Техника (в том числе конструирование и моделирование) и занятия наукой в ОДОД пользуются наибольшим спросом среди жителей малых городов с населением менее 100 тыс. чел.
Анализ охвата детей программами различной тематики в зависимости от ступени обучения показывает, что среди дошкольников наиболее распространенными являются занятия по подготовке к школе, а также занятия различными видами искусства. Чаще всего занятия по искусству посещают также ученики начальной школы, при этом доля детей, посещающих занятия по данному профилю, снижается при переходе к средней и старшей школе. Занятия спортивного профиля примерно в равной степени распространены среди учащихся младшей, средней и старшей школы. Наиболее востребованными среди учащихся младшей и средней школы также являются занятия по таким профилям, как техника, ремесла, научно-исследовательская деятельность. Для старшей школы наиболее актуальны подготовка к вузу, изучение иностранных языков, туризм и военно-патриотическая деятельность.
Результаты опроса руководителей ОДОД в рамках мониторинга экономики образования свидетельствуют, что процессы обновления спектра программ запущены, но далеко не полностью охватили сеть организаций. Так, 40% руководителей организаций дополнительного образования отметили, что состав предлагаемых ими программ изменился, в том числе существенно (32%) или практически полностью (8%). Практически неизменным за последние два года состав программ остался в 59% организаций дополнительного образования детей.
Изменения состава программ более активно происходят в многопрофильных организациях дополнительного образования детей: среди них о существенном изменении программ за последние два года заявили 36% опрошенных руководителей, в то время как среди узкоспециализированных организаций этот факт отметили лишь 19% респондентов.
23
13,5% руководителей от общего числа указало на реализацию программ по робототехнике и 7,6% отметило программы 3D моделирования.
Опрос родителей обучающихся в ОДОД в рамках Мониторинга экономики образования показал, что 49,5% считают, что ситуация с разнообразием занятий в дополнительном образовании улучшилась за последние два года. 44,3% не видят изменений и 6,2% считают, что ситуация ухудшилась.
Наиболее заметно обновление содержания дополнительного образования проходит в области технического творчества. Так, детские технопарки «Кванториум» создаются как уникальная среда для ускоренного развития ребенка по актуальным научно-исследовательским и инженерно-техническим направлениям, оснащенная высокотехнологичным оборудованием. Отличительной особенностью технопарков является обучение детей проектной деятельности, ТРИЗ (теория решения изобретательских задач), 4к-компетенциям (коммуникация, креативность, коллаборация, критическое мышление) и решение реальных производственных задач под присмотром опытных наставников, в том числе представителей научной школы, промышленности и бизнеса.
В детских технопарках «Кванториум» обучают по направлениям: «Робоквантум», «Геоквантум», «Промышленный дизайн», «Биоквантум», «Аэроквантум», «Нейроквантум», «Космоквантум», «Автоквантум», «Энерджиквантум», «Хай-тек цех», «IT- квантум», «VR/AR» (дополненная и виртуальная реальность), «Наноквантум».
В 2016 – 2017 годах в целях поддержки внедрения и распространения инновационных дополнительных общеобразовательных программ в рамках мероприятия 3.1. «Обновление содержания и технологий дополнительного образования и воспитания детей» Федеральной целевой программы развития образования на 2016 – 2020 гг. проведен конкурс организаций.8
В 2016 году в конкурсном отборе участвовали 124 организации из 53 субъектов Российской Федерации. В 2017 году – 155 организаций из 57 субъектов Российской Федерации.
По результатам двух конкурсов гранты в виде субсидии на реализацию «пилотного» проекта получили 30 организаций следующих субъектов Российской Федерации: Амурская область; Астраханская область; Вологодская область; Калининградская область; Костромская область; Краснодарский край; Красноярский край; г. Москва; Московская область; Новосибирская область; Республика Башкортостан; Республика Карелия; Республика Татарстан; г. Севастополь; Ставропольский край; Тверская область; Ульяновская область; Ханты-Мансийский автономный округ – Югра; Ярославская область, Республика
8 Информация о конкурсном отборе и материалы пилотных проектов размещены на интернет-ресурсе https://dod.regatlas.ru/additional/
24
Коми; Республика Марий Эл; Республика Мордовия; Республика Татарстан; Республика Удмуртия; Чеченская Республика; Свердловская область; Ульяновская область. Поддержка оказана организациям различных типов, в том числе 18 ОДОД, шесть вузов, две общеобразовательных организации. В течение 2016 – 2017 гг. на поддержку реализации пилотных проектов направлено более 170 млн. рублей из федерального бюджета.
Приоритетную поддержку получили проекты технической, а также туристско-краеведческой направленности.
В рамках пилотных проектов созданы ресурсные центры для методического обеспечения образовательных организаций и педагогов; реализованы инновационные программы повышения квалификации педагогов и руководителей организаций, реализующих дополнительные общеобразовательные программы; созданы региональные банки лучших дополнительных общеобразовательных программ и банки инновационных программ подготовки и повышения квалификации педагогов и руководителей в системе дополнительного образования для использования субъектами Российской Федерации; созданы лаборатории по технической и естественнонаучной направленностям; проведены детские экспедиции и летние школы (профильные смены) и др.
Помимо ФЦПРО важными инструментами поддержки перспективных направлений технического творчества (робототехники, программирования) детей и молодежи является программа «Кружковое движение» Национальной технологической инициативы, ориентированной на появление компетентных специалистов в различных группах технологий, которые могут обеспечить развитие новых рынков НТИ до 2035 года.
Дорожная карта «кружкового движения» Национальной технологической инициативы утверждена Протоколом заседания президиума Совета при Президенте Российской Федерации по модернизации экономики и инновационному развитию России от 18 июля 2017 г. № 3. В настоящий момент сложилась сеть «кружков», объединяющая специалистов различного профиля, образования и обучающихся. Данные объединения имеют различные организационно-правовые формы.
Приоритетные задачи «кружкового движения»:
— популяризация мейкерства среди всех слоев и возрастов общества, в первую очередь молодежи;
— помощь мейкерам во внедрении и коммерциализации своих разработок и продвижении идей;
— обеспечение технологических энтузиастов и кружков ресурсами – интеллектуальными, финансовыми, институциональными;
25
— организация площадок и поводов для работы и общения, включая олимпиады, пространства, выставки, соревнования и т. д.
В августе 2017 года проведен отбор проектов, направленных на реализацию направлений дорожной карты НТИ «Кружковое движение» по спектру приоритетных задач:
1) «Сети»: реализовать цифровое управление талантами в рамках «кружкового движения», предоставив участникам сообщества инструменты по построению интеллектуальной человеко-машинной системы управления собственными компетенциями и принятия решений; обеспечить связность участников движения и создать механизмы, обеспечивающие единство сообщества как посредством информационных технологий (цифровых сервисов, форумов, порталов), так и иных социотехнических решений (конференций и конвентов, проектных и форсайт-сессий).
2) «Вызовы»: создать систему технологических соревнований, конкурсов, олимпиад, побуждающую технологических энтузиастов к исследованиям и творчеству в сфере рынков и сквозных технологий НТИ.
3) «Ресурсные центры»: создать сеть ресурсных центров (хакерспейсов, фаблабов, ЦМИТов, детских технопарков), позволяющую технологическому энтузиасту в любой части России получить доступ к экспертам и оборудованию, необходимым для реализации его проекта, и вовлечь посетителей ресурсных центров в «кружковое движение» Национальной технологической инициативы и решение вызовов НТИ.
4) «Мероприятия»: создать сеть мероприятий (проектных школ, ярмарок, фестивалей), обеспечивающих единство ценностей и деятельности «кружкового движения».
5) «Наставники»: привлечь в «кружковое движение» взрослых технологических энтузиастов (в роли лидеров проектов, модераторов, консультантов, учебных мастеров), компетентных и способных взаимодействовать со школьниками в недирективной манере.
В рамках всероссийской программы «Лифт в будущее» благотворительного фонда «Система» в 2017 году проведен конкурс на лучший проект в сфере дополнительного научно-технического образования детей в двух номинациях:
1) «Экосистема партнерства» — поддержка действующих проектов дополнительного образования, направленных на формирование непрерывной образовательно-карьерной траектории школьников с привлечением широкого круга партнеров.
2) «Профессиональный старт» — поддержка новых проектов дополнительного образования, выполняющих образовательную и социальную функцию.
Последние годы отмечены появлением новых типов (форматов) конкурсных состязаний, направленных, прежде всего, на популяризацию технического творчества и мотивацию участия в нем детей, стимулирование новых образовательных результатов
26
(компететностных):
JuniorSkills, олимпиада НТИ, Компетентностная олимпиада, «Робофест» и др.
Задачи расширения спектра программ дополнительного образования остаются в фокусе внимания руководства страны. По итогам совещания о доступности и перспективах развития дополнительного образования в Москве 6 октября Премьер-министр Дмитрий Медведев поручил Минобрнауки России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организациями проработать вопрос о мерах по стимулированию расширения направленности дополнительных общеобразовательных программ, вариативности их содержания и форм реализации с учетом индивидуальных особенностей развития каждого ребёнка.
III. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ КАЧЕСТВОМ РЕАЛИЗАЦИИ ДОПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОБЩЕОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ПРОГРАММ
В системе дополнительного образования детей в силу ее специфики отсутствуют инструменты государственной итоговой аттестации и мониторингов качества учебных достижений обучающихся, позволяющих оценить динамику качества образования. Основным подходом к пониманию ситуации в этой области является использование результатов независимой оценки качества образования, прежде всего, опросов родителей.
В 2017 году на федеральном уровне в рамках «Мониторинга экономики образования» опрошены 1669 человек, представляющие семьи, в которых, как минимум, один ребенок обучается в организациях ДОД.
Результаты опроса показывают, что родители удовлетворены качеством образования, которое предлагают их детям организации дополнительного образования. Видно, что по сравнению с аналогичным опросом 2016 года ситуация улучшилась: в 2017 году доля безусловно удовлетворенных качеством занятий ребенка составила 67,4% по сравнению с прошлым годом, когда доля составляла 58,8% (в соответствии с рисунком 8).
27
Рисунок 8 — Удовлетворенность родителей качеством занятий ребенка в организациях ДОД, 2016 и 2017 гг., Мониторинг экономики образования
В наибольшей степени родители довольны отношением педагогов к ребенку (98,9% точно или скорее довольны), содержанием образования (98,7%) и качеством преподавания (98,6%). Меньшую удовлетворённость родители демонстрируют в отношении материальной базы (18,2% точно или скорее не довольны) и территориального расположения организации (11%) (в соответствии с рисунком 9).
58,8%
37,8%
2,3%
1,2%
67,4%
31,2%
,9%
,5%
Безусловно удовлетворяет
Скорее удовлетворяет
Скорее не удовлетворяет
Безусловно не удовлетворяет
2016 год
2017 год
28
Рисунок 9 — «Устраивают ли вас следующие аспекты организации ДОД?», 2017 г., Мониторинг экономики образования
При оценке изменений ситуации в сфере дополнительного образования за последние 2-3 года 44,2 % родителей отмечает, что ситуация с качеством обучения и преподавания улучшилась, 55,2;% не видят изменений, 3,6% отметили ухудшение. 31% отмечает улучшение материальной базы, 12,1% видят в этой области ухудшение и 56,9% не отмечают изменений.
2,5%
,5%
,5%
2,0%
,4%
,3%
0,6%
0,5%
8,5%
,8%
,8%
16,2%
,7%
1,3%
2,4%
3,9%
29,6%
38,5%
33,6%
52,1%
27,6%
44,6%
48,0%
42,5%
59,5%
60,2%
65,0%
29,6%
71,3%
53,9%
49,0%
53,1%
УДОБСТВО ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАСПОЛОЖЕНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ (РЕБЕНКУ УДОБНО ДОБИРАТЬСЯ ДО МЕСТА ЗАНЯТИЙ)
СОДЕРЖАНИЕ ОБРАЗОВАНИЯ (ЧЕМУ УЧАТ)
КАЧЕСТВО ПРЕПОДАВАНИЯ (КАК УЧАТ, КАК ОБЪЯСНЯЮТ, КАК ТРЕНИРУЮТ И Т.Д.)
МАТЕРИАЛЬНАЯ БАЗА, УСЛОВИЯ (ОСНАЩЕНИЕ, ПОМЕЩЕНИЯ, ОБОРУДОВАНИЕ)
ОТНОШЕНИЕ ПЕДАГОГОВ К ВАШЕМУ РЕБЕНКУ (НАСКОЛЬКО ОТНОШЕНИЕ ЯВЛЯЕТСЯ ДОБРОЖЕЛАТЕЛЬНЫМ)
ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ (РЕЗУЛЬТАТЫ ВОСПИТАНИЯ, ОБУЧЕНИЯ)
КОНТИНГЕНТ ДЕТЕЙ, КОТОРЫЕ ЗАНИМАЮТСЯ ВМЕСТЕ С ВАШИМ РЕБЕНКОМ
СТУДИИ И Т.Д.): РЕЖИМ РАБОТЫ ОРГАНИЗАЦИИ, РАСПИСАНИЕ ЗАНЯТИЙ
Точно да
Скорее да
Скорее нет
Точно нет
29
Что касается самого механизма независимой оценки качества образования, то инициированная в 2012 году в майских Указах Президента Российской Федерации данная модель остается сегодня одним из приоритетных направлений государственной политики в сфере образования.
По результатам совместного заседания Государственного совета и Комиссии при Президенте Российской Федерации по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития России, прошедшего 4 мая 2017 года, сформулированы поручения Президента Российской Федерации, которые затрагивают, в том числе, вопросы совершенствования механизмов независимой оценки качества услуг в социальной сфере, включая, сферу образования. Основное направление развития этих механизмов направлено на создание универсальных подходов и инструментов независимой оценки единых для всех социальных сфер (культуры, здравоохранения, социального обслуживания и образования) и, соответственно, для всех уровней образования.
Подобная универсальность позволяет решить ряд задач стратегического управления в масштабах государства в целом, но локальные задачи оценки качества и развития отдельных отраслей, уровней образования на уровне регионов, муниципалитетов и образовательных организаций требуют более специфических решений и индивидуального подхода.
Система дополнительного образования детей в этом смысле является уникальной не только по отношению к иным социальным сферам, но и по сравнению с остальными уровнями образования. Добровольный характер освоения дополнительных общеобразовательных программ, отсутствие стандартов на государственном уровне, вариативность и разнообразие предоставляемых образовательных услуг в системе дополнительного образования детей являются наиболее значимыми ее характеристиками, определяющими особенности подходов при проведении оценки качества.
При этом в отсутствии ФГОС и ограниченности влияния ФГТ (только предпрофессиональные программы), независимая оценка является действительно значимым и наиболее адекватным механизмом для оценки качества в дополнительном образовании детей.
В подавляющем большинстве регионов России на сегодняшний день используется универсальная для всех типов организаций модель независимой оценки, предложенная в Методических рекомендациях по расчету показателей независимой оценки качества образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность (утв. Минобрнауки России 15.09.2016 № АП-87/02вн).
По данным опроса руководителей ОДОД в рамках Мониторинга экономики образования в 2016 году 34% из них были охвачены процедурой независимой оценки
30
качества образовательной деятельности образовательных организаций, 15,6% указали, что «не слышали о такой».
В целях учета специфики дополнительного образования и повышения эффективности процедур независимой оценки в рамках реализации Приоритетного проекта «Доступное дополнительное образование для детей» осуществляется разработка организационной модели и механизмов независимой оценки качества дополнительного образования детей. В основу разработки положен опыт деятельности регионов (Республика Саха (Якутия), Москва, Пермский край, Ханты-Мансийский автономный округ и другие). Основные подходы к данной модели сформулированы в подготовленных и распространенных Минобрнауки России Методических рекомендаций по организации независимой оценки качества дополнительного образования детей (письмо от 28 апреля 2017 г. N ВК-1232/09 «О направлении методических рекомендаций»).
Базовые идеи, реализованные в предложенной модели независимой оценки качества дополнительного образования детей, направлены, в первую очередь на усиление прикладного характера независимой оценки качества образования, учет специфики дополнительного образования, решение таких приоритетных задач, как отбор и поддержка талантливых детей, создание информационного портала – Навигатора для родителей по программам дополнительного образования детей.
Разработанная модель включает:
— формирование механизмов оценки и учета образовательных результатов, достижений обучающихся (в том числе, через системы состязаний, конкурсов) по дополнительным общеобразовательным программам;
— переход от оценки организаций к оценке программ, что продиктовано их разнообразием в дополнительном образовании детей и тем фактом, что семьи выбирают (когда есть выбор) именно программу, кружок, а потом уже организацию, где есть такая программа;
— формирование механизмов профессионально-общественной экспертизы дополнительных общеобразовательных программ.
Все эти меры требуют дополнительной нормативной и методической поддержки, а также апробации на уровне субъектов Российской Федерации.
В настоящее время в ряде субъектов Российской Федерации реализуются различные элементы предложенной модели независимой оценки качества образования и идет поиск оригинальных решений.
Основным инструментом независимой оценки являются социологические опросы населения, потребителей образовательных услуг. В отношении дополнительного
31
образования детей, кроме опросов родителей в отдельных субъектах Российской Федерации проводятся опросы самих обучающихся, для которых разрабатываются специальные анкеты. Такой опыт был реализован в Якутии, ЯНАО и других регионах. В Ханты-Мансийском автономном округе, кроме этого, введена система опросов работников оцениваемых образовательных организаций, что во многом повысило качество и достоверность оценок особенно относительно материальной базы образовательных организаций и программ.
В некоторых субъектах Российской Федерации, например, в Тульской области, Ханты-Мансийском автономном округе и др., используют кластерный подход при проведении независимой оценки качества дополнительного образования детей. Для разных образовательных организаций, для программ разной направленности разрабатывают отдельные анкеты, которые содержат как инвариантные вопросы (единые для всех), так и вариативные (учитывающие специфику направленности и/или организации).
Из собственных региональных решений, реализуемых в субъектах Российской Федерации, в рамках проведения независимой оценки качества дополнительного образования детей особого внимания заслуживает включение в методику независимой оценки дополнительных критериев (например, в Астраханской, Тульской областях, в Ханты-Мансийском автономном округе). Чаще всего речь идет о введении пятого критерия, связанного с доступностью образовательных услуг для лиц с ограниченными возможностями здоровья.
Важным прикладным направлением использования результатов независимой оценки качества в дополнительном образовании детей следует рассматривать использование результатов оценки в информационной системе создаваемых Навигаторов, а также учет результатов независимой оценки качества, показателей удовлетворенности потребителей в процедуре включения поставщиков образовательных услуг в систему персонифицированного финансирования в муниципальных районах (такой опыт есть в Вологодской области).
IV. РАЗВИТИЕ КАДРОВОГО ПОТЕНЦИАЛА СИСТЕМЫ ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ДЕТЕЙ
Ключевым условием расширения спектра и повышения качества программ дополнительного образования является развитие кадрового потенциала системы.
Всего в 2016 году по данным Росстата в организациях, реализующих дополнительные программы для детей, работало 725,6 тысяч педагогических работников, из них 198,3 тысячи – педагоги дополнительного образования (27,3% от общей численности педагогических
32
работников). На одного педагогического работника в среднем приходился 31 учащийся. В составе педагогических работников преобладали педагоги в возрасте 45 – 54 лет (в соответствии с рисунком 10).
Рисунок 10 — Распределение педагогических работников организаций, реализующих дополнительные общеобразовательные программы, по возрасту (%, данные Росстата)
Что касается сети организации дополнительного образования детей, то по данным на 2016 год в России в штате организаций дополнительного образования детей работало 137 633 педагога дополнительного образования и 9 638 педагогов-организаторов. Помимо этого 57 594 педагога дополнительного образования и 1 176 педагогов-организаторов работают как внешние совместители.
По данным опроса руководителей ОДОД в рамках Мониторинга экономики образования в государственных и муниципальных организациях работает около ¼ совместителей – 24,4% и 27,5% соответственно.
В 2016 году в России имелось 2 383 вакансии на должность педагога дополнительного образования, т.е. на каждые 58 работающих педагогов приходилось одно вакантное место.9
Показатель соотношения количества обучающихся по программам дополнительного образования в ОДОД в расчете на одного педагога в последние годы имеет тенденцию к сокращению (в соответствии с рисунком 11).
9 В системе федерального статистического наблюдения не ведется раздельный учет педагогов дополнительного образования и педагогов организаторов, работающих в организациях дошкольного, общего, профессионального образования.
55 лет и старше 23%
45-54 лет 27%
Моложе 25 лет 5%
25-34 20%
35-44 25%
55 лет и старше
45-54 лет
Моложе 25 лет
25-34
35-44
33
Рисунок 11 — Среднероссийское соотношение количества обучающихся на одного педагога в системе дополнительного образования
Три четверти педагогов ОДОД – женщины. В составе педагогов дополнительного образования ОДО преобладают педагоги в возрасте 35 лет и старше. Более четверти работающих педагогов – пенсионного возраста. Однако следует отметить, что доля педагогов в возрасте до 35 лет составляет около 28%, что превышает долю учителей общеобразовательных организаций того же возраста (17,1%) (в соответствии с рисунком 12).
Рисунок 12 — Структура педагогов ОДОД по возрасту, % (по состоянию на 2016 год, данные Минобрнауки России)
49
45
43
40
36
0
10
20
30
40
50
60
2012
2013
2014
2015
2016
7%
21%
45%
27%
Моложе 25 лет
25-35 лет
35 лет и старше
пенсионного возраста
34
Вместе с тем в период с 2010/11 уч. г. по 2015/16 уч. г. наблюдается увеличение доли пенсионеров и сокращение доли молодых педагогов (в соответствии с рисунком 13).
Рисунок 13 — Динамика доли педагогических работников ОДОД моложе 35 лет и пенсионного возраста по состоянию на 2016 год, % (данные Минобрнауки России)
Согласно Указу «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы», среди мер, направленных на развитие системы дополнительного образования, значится «доведение оплаты труда педагогов учреждений дополнительного образования детей, в том числе педагогов в системе учреждений культуры, до уровня не ниже среднего для учителей в регионе».
Зарплата педагогических работников ОДО в среднем по России за первое полугодие 2017 года составила 27 989 рублей.
С 2012 до 2015 года происходит рост заработной платы в сопоставимых ценах (к уровню цен 2011 года). В целом уровень средней заработной платы за этот период вырос на 11 985 рублей, то есть в 1,87 раза (в соответствии с рисунком 14). Однако в 2016 году наблюдается падение уровня заработной платы в ценах 2011 года, что связано с экономической ситуацией в России в целом и характерно для большинства экономических сфер.
Опрос педагогов дополнительного образования организаций ДОД в рамках «Мониторинга экономики образования», проведенный в 2017 году показал, что чуть менее половины (43,7%) педагогов считают, что их заработная плата осталась стабильной, 13,5% говорят о том, что она уменьшилась, 37,6% – несколько увеличилась в пределах инфляции и
35,5
35
33,5
31,9
31,1
30,6
29,8
14,8
16
18,4
20,4
22,6
24,1
25,2
0
5
10
15
20
25
30
35
40
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
моложе 35 лет
пенсионного возраста
35
5,1% педагогов отметили значительное увеличение в своей заработной плате за последние 2 года работы в организации.
Рисунок 14 — Средняя заработная плата педагогов ДОД в 2016 году (первое полугодие) в ценах 2011 года, руб. (по данным ФСН ЗП-Образование)
Средняя заработная плата педагогов дополнительного образования детей на первое полугодие 2017 года составляет 85,9% от заработной платы учителей общеобразовательных организаций (в соответствии с рисунком 15).
Рисунок 15 — Отношение средней заработной платы педагогических работников ДОД к средней заработной плате учителей в субъектах Российской Федерации, % (источник – данные Росстата)
15497
13745
17012
21520
25730
21703
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Средняя з/п в ценах 2011 года
65
69,7
73,5
80,6
82,7
85,1
85,9
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017 (1 полугодие)
Отношение средней з/п к средней з/п учителей
36
Зарплата педагогов отличается в организациях различной ведомственной подчиненности. Наиболее высокий уровень оплаты труда зафиксирован в организациях, подведомственных органам управления в сфере физической культуры и спорта.
По итогам совещания о доступности и перспективах развития дополнительного образования в Москве 6 октября Премьер-министр Дмитрий Медведев поручил главам субъектов принять исчерпывающие меры по доведению зарплаты педагогов дополнительного образования до уровня, установленного Указом Президента РФ от 1 июня 2012 года №761.
Высшее педагогическое образование имеет 52% педагогов дополнительного образования ОДО (в соответствии с рисунком 16). Значение этого показателя ниже аналогичного в общем образовании, что объясняется наличием в кадровом корпусе педагогов ОДОД работников с высшим профильным образованием (в области культуры и искусства, физической культуры и спорта и др.).
Рисунок 16 — Структура педагогов дополнительного образования ОДО по уровню образования, % (по состоянию на 2016 год, данные Минобрнауки России).
Высшую квалификационную категорию имеют 28% педагогов дополнительного образования, первую категорию – 35%. 37% категории не имеют.
Вопросы подготовки и повышения квалификации кадров для системы дополнительного образования сохраняют свою остроту. В организации подготовки педагогов
14%
52%
9%
22%
1%
2%
высшее
высшее педагогическое
среднее профессиональное
среднее профессиональное педагогическое
начальное профессиональное
общее
37
дополнительного образования на сегодняшний день по-прежнему отсутствует сформированный государственный прогноз и заказ. Не ведется статистический учет (мониторинг) выпуска педагогов, получивших соответствующую квалификацию. По экспертным оценкам число университетов, ведущих подготовку, и объем выпуска остается незначительным.
В свою очередь повышение квалификации педагогов дополнительного образования не выстроено на системной основе, находится в зависимости от политики и ресурсных возможностей субъектов Российской Федерации. В регионах фактически не осуществляется финансовое планирование подготовки кадров для сферы ДОД, в бюджеты редко включаются средства на государственные задания вузам и организациям ДПО для реализации программ подготовки и переподготовки педагогов ДОД.
В период с 2013 г. по 2017 г. увеличилась доля преподавателей, которым не приходилось участвовать в программах по повышению квалификации за последние три года (с 18,3% до 26,6%). В той или иной форме повышали свою квалификацию 73,4% педагогов. Большинство (65,9%) педагогов повысили квалификацию в рамках классической формы (курсы повышения квалификации), значительная часть (41,2%) работников была охвачена относительно кратковременными формами повышения квалификации (отдельные мастер-классы, семинары, вебинары). Профессиональную подготовку проходили 17,8% педагогов, что более чем в два раза превышает аналогичный показатель 2013 года. При этом 12,8% проходили переподготовку по профилю «Дополнительное образование» (Опрос педагогов дополнительного образования организаций ДОД в рамках «Мониторинга экономики образования», 2017).
В современных организациях ДПО реализуется ограниченный и слишком традиционный пакет программ повышения квалификации кадров сферы ДОД, не обеспечивающий формирование компетенций педагогов, отвечающих задачам обновления содержания дополнительного и технологий образования.
В соответствии с Указом Президента РФ № 597 от 7 мая 2012 г. «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» в Российской Федерации проводится масштабная работа по созданию и введению профессиональных стандартов – новой формы определения квалификации работника.
Профессиональный стандарт «Педагог дополнительного образования детей и взрослых», утвержден приказом Минтруда России от 8 сентября 2015 г. № 613н, введен к применению с 1 января 2017 г., в соответствии со статьей 195.3 Трудового кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 2 мая 2015 года № 122-ФЗ. Обязательными для применения работодателями профессиональные стандарты являются
38
только в части требований к квалификации, необходимой работнику для выполнения определенной трудовой функции.
Согласно п. 1. Плана-графика апробации и внедрения профессионального стандарта «Педагог дополнительного образования детей и взрослых» на 2016-2017 годы (утв. распоряжением заместителя Министра образования и науки Российской Федерации от 29 апреля 2016 г. № Р-160) определен 41 пилотный регион для проведения апробации профессионального стандарта «Педагог дополнительного образования детей и взрослых. Наиболее активно работа ведется в Ярославской, Новосибирской, Челябинской областях, Алтайском крае.
По данным мониторинга подготовка педагогов в соответствии с требованиями профессионального стандарта ведется в системе СПО (Алтайский край, Ставропольский край, Новосибирская, Орловская, Тамбовская, Ярославская, Московская, Самарская области). В вузах Российской Федерации только начал формироваться опыт подготовки кадров для сферы ДОД уровня бакалавриата и магистратуры (Ярославская, Новосибирская, Московская, Самарская, Волгоградская области, г. Москва, г. Санкт-Петербург).
Участниками общественно-профессионального обсуждения вопросов содержания и необходимости актуализации профессионального стандарта «Педагог дополнительного образования детей и взрослых» стали более 7 тысяч человек из числа педагогических и руководящих работников сферы дополнительного образования детей, профсоюзного актива сферы образования практически всех регионов России, родительской общественности.
Обсуждение результатов апробации профессионального стандарта ПДО в регионах РФ выявило ряд проблем и рисков, связанных с порядком и условиями его применения.
— педагоги и руководители организаций в недостаточной степени готовы к реализации требований профессиональных стандартов, не имеют необходимого профильного и педагогического образования или профильного образования по направленностям дополнительного образования детей;
— большая часть педагогов работают в качестве совместителей, подготовка и переподготовка которых затруднена как в силу дефицита мотивации, так и отсутствия у организаций необходимых средств для оплаты обучения сотрудников, не являющихся основными работниками организации и др.;
— отсутствуют механизмы финансовой поддержки повышения квалификации и переподготовки педагогов сферы ДОД, не имеющих педагогического или профильного образования в соответствии с современными требованиями профессионального стандарта ПДО;
39
— практически не созданы условия для переподготовки в области общей педагогики и педагогики дополнительного образования бывших инженеров, спортсменов, военных, работающих педагогами в сфере ДОД;
— отсутствуют программы переподготовки учителей, воспитателей и других педагогических работников по вопросам педагогики дополнительного образования и по профилям разных направленностей дополнительного образования;
— отсутствуют единые требования к оценке профессиональных компетенций и дефицитов педагогов дополнительного образования, работающих в организациях разных ведомств (образования, культуры, спорта) и форм собственности (государственных и негосударственных); не разработаны оценочные инструменты и процедуры;
— существующие аттестационные процедуры слабо ориентированы на актуальные проблемы государственной политики в сфере ДОД, не соответствуют требованиям профессиональных стандартов, не ориентированы на развитие кадрового потенциала сферы ДОД.
Таким образом, сегодня требуется реализации ряда мер, которые позволят обеспечить переходный период до полного введения профессиональных стандартов к 1 января 2020 года в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 27 июня 2016 г. № 584. Возникает необходимость организации дополнительной работы с целью решения проблем, выявленных в ходе апробации профессионального стандарта и для минимизации рисков его применения.
В связи с утверждением профессионального стандарта возникают сложности в привлечении в систему дополнительного образования квалифицированных специалистов, не имеющих педагогического образования, а также обучающихся по образовательным программам высшего образования. Этот ресурс рассматривается как значимый для обновления содержания и технологий дополнительного образования, особенно в технической сфере. В частности, модель детских технопарках «Кванториум» предусматривает, что наставниками детей станут студенты и молодые преподаватели вузов, ученые, действующие специалисты промышленных предприятий.
В свою очередь в рамках проекта Общероссийского народного фронта «Равные возможности – детям» в регионах России начинают работу волонтерские кружки и секции. Благодаря усилиям активистов ОНФ совместно с Российским союзом сельской молодежи с марта по октябрь этого года уже появилось тридцать кружков в 19 регионах страны. В планах – открытие дополнительно более 500 новых детских секций различной направленности. Развитие образовательного волонтерского движения позволит повысить доступность дополнительного образования для российских семей и поможет вывести его на
40
качественно новый уровень. Волонтеры готовы работать по разным направленностям и с разными категориями детей (в т. ч. с детьми-инвалидами и детьми с ОВЗ).
10
В этой связи требуется внесение изменений в утвержденный профессиональный стандарт «Педагог дополнительного образования детей и взрослых», в части «Требований к образованию и обучению», обеспечивающий допуск специалистов, не имеющих профессионального образования в области педагогики и образования, к осуществлению образовательной деятельности в образовательных организациях и организациях дополнительного образования детей.
Модернизация системы повышения квалификации, переподготовки, методического сопровождения профессионального развития педагогов дополнительного образования детей осуществляется в том числе путем создания региональных модельных центров для методического обеспечения, организации дополнительного профессионального образования педагогов дополнительного образования.
V. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ МЕХАНИЗМОВ РАЗВИТИЯ ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ. РАСШИРЕНИЕ УЧАСТИЯ НЕГОСУДАРСТВЕННОГО СЕКТОРА В ОКАЗАНИИ УСЛУГ ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ, ВНЕДРЕНИЕ МЕХАНИЗМОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
Основными задачами совершенствования финансово-экономических механизмов в сфере дополнительного образования детей являются повышение прозрачности, адресности и эффективности использования бюджетных средств.
Основными механизмами решения указанных задач являются следующие:
— обеспечение целевого характера передачи бюджетных ассигнований на поддержку дополнительного образования детей в Российской Федерации,
— введение нормативного подушевого финансирования,
— введение персонифицированного финансирования,
— обеспечения равного доступа к бюджетным ресурсам по единым нормативам для всех участников реализации программ дополнительного образования независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности организаций.
До 2016 года передача бюджетных ассигнований на поддержку дополнительного образования детей в Российской Федерации осуществлялась в форме дотации на бюджетное выравнивание, которая носила нецелевой характер и не предоставляла возможности
10 https://rssm.su/news/main/3048/
41
проследить движение средств на поддержку дополнительного образования. В соответствии с указаниями о порядке применения бюджетной классификации в Российской Федерации (утв. приказом Министерства финансов Российской Федерации №65н от 01.07.2013) при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, начиная с бюджетов на 2017 год (на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов) применяется подраздел 0703 «Дополнительное образование детей» (введенный приказом Минфина России от 16.02.2016 №9н).
В 2017 году из консолидированного бюджета Российской Федерации на дополнительное образование предусмотрено 213 млрд. рублей, в том числе 6% (13 млрд. рублей) из федерального бюджета и 94% (200 млрд. рублей) из консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Эти расходы сопоставимы с расходами на систему среднего профессионального образования (в соответствии с рисунком 17).
Рисунок 17 — Планируемые расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на 2017 год по отдельным уровням системы образования, млрд. рублей (Источник: www.roskazna.ru)
В субъектах Российской Федерации основная доля бюджетных расходов на дополнительное образование детей приходится на местные бюджеты. В 65 субъектах Российской Федерации доля расходов из местных бюджетов на дополнительное образование детей составляет от 80 до 99% (в соответствии с рисунком 18).
0
500
1000
1500
Дошкольное образование
Общее образование
Дополнительное образование детей
Среднее профессиональное образование
Высшее образование
Молодежная политика
Другие вопросы в области образования
Федеральный бюджет и бюджеты гос. внебюдж. фондов
Консолидированные бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных гос. внебюдж. фондов
42
Рисунок 18 — Распределение субъектов Российской Федерации по доле бюджетных расходов на дополнительное образование детей из местных бюджетов (в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации).
В структуре расходов на дополнительное образование детей из консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации преобладают расходы на субсидии автономным, бюджетным учреждениям и иным некоммерческим организациям. Доля таких расходов составляет 93,5%. Еще 5,3% бюджетных расходов – это расходы на выплаты персоналу казенных учреждений дополнительного образования детей (подведомственных по отрасли «образование»).
В структуре расходов организаций дополнительного образования детей наблюдается небольшое снижение доли бюджетных и рост доли внебюджетных расходов (в соответствии с рисунком 19).
1
43
22
11
3
4
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
100%
от 90 до 99%
от 80 до 89%
от 70 до 79%
от 50 до 69%
0% или 1%
доля бюджетных расходов на дополнительное образование детей из местных бюджетов (в консолидированных бюджетах субъектов РФ)
43
Рисунок 19 — Доля бюджетных и внебюджетных расходов на дополнительное образование в общих расходах на ДОД, % (по форме статистического наблюдения № 1-ДО)
В целом структура расходов на ДОД соответствует структуре расходов по другим уровням образования. Основную долю расходов составляют расходы на заработную плату (80,8% в 2016 году).
Стоит отметить последовательный рост расходов на одного обучающегося в системе дополнительного образования в номинальном исчислении. При расчете в ценах одного года (пересчет был осуществлен в ценах 2013, в качестве ставки дисконтирования выбран индекс цен) наблюдается снижение данного показателя в период с 2013 по 2015 и рост в период 2015 – 2016 гг. (в соответствии с рисунком 20).
94,0
93,0
92,0
92,0
91,2
90,7
6,0
7,0
8,0
8,0
8,8
9,3
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Проценты
доля бюджетных расходов
доля внебюджетных расходов
44
Рисунок 20 — Затраты на одного обучающегося в системе дополнительного образования в номинальных ценах и в ценах 2013 года
Внедрение нормативно-подушевого финансирования
В соответствии с ч. 4 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации с 2016 года финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания образовательным организациям должно определяться на основании нормативных затрат, утвержденных органом, осуществляющим функции учредителя этих организаций.
Внедрение нормативно-подушевого финансирования дополнительного образования детей в субъектах Российской Федерации позволяет повысить качество и доступность услуг за счет формирования конкурентного механизма финансирования образовательных программ.
Порядок расчета нормативных затрат разрабатывается и принимается учредителем с соблюдением Общих требований, установленных Приказом Минобрнауки России от 22 сентября 2015 года № 1040 «Об утверждении общих требований к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере образования, науки и молодежной политики, применяемых при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) государственным (муниципальным) учреждением».
13,7
14
14,7
19,6
13,7
12,6
11,7
14,8
0
5
10
15
20
25
2013
2014
2015
2016
Тысяч рублей
В текущих ценах
В ценах 2013 года
45
Приказом установлены следующие требования:
1. Субъекты Российской Федерации должны утвердить порядок определения нормативных затрат на оказание государственных услуг. Это обеспечивает равенство детей при получении услуг дополнительного образования, финансируемых субъектом Российской Федерации.
2. Субъекты Российской Федерации должны утвердить порядок определения нормативных затрат на оказание муниципальных услуг. Это обеспечивает равенство детей при получении услуг дополнительного образования, финансируемых местными бюджетами.
3. Нормативные затраты на оказание государственных услуг по реализации дополнительных общеобразовательных программ должны определятся в расчете на человеко-час по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ. Это требование обеспечивает учет особенностей различных программ дополнительного образования детей, а также делает сопоставимыми программы разной продолжительности при финансировании образовательных программ из регионального бюджета.
4. Нормативные затраты на оказание муниципальных услуг по реализации дополнительных общеобразовательных программ должны определяться в расчете на человеко-час по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ. Это требование обеспечивает учет особенностей различных программ дополнительного образования детей, а также делает сопоставимыми программы разной продолжительности при финансировании образовательных программ из местных бюджетов.
5. Должны применяться повышающие коэффициенты, учитывающие специфику организации предоставления государственных услуг лицам с ограниченными возможностями здоровья, детям-инвалидам в соответствии с индивидуальной программой реабилитации инвалида и лицам со специальными потребностями. Данное требование учитывает права детей-инвалидов на реализации более дорогостоящих программ при финансировании из регионального бюджета.
6. Должны применяться повышающие коэффициенты, учитывающие специфику организации предоставления муниципальных услуг лицам с ограниченными возможностями здоровья, детям-инвалидам в соответствии с индивидуальной программой реабилитации инвалида и лицам со специальными потребностями. Данное требование учитывает права детей-инвалидов на реализации более дорогостоящих программ при финансировании из местных бюджетов.
46
Проведенный Минобрнауки России мониторинг выявил следующую картину реализации регионами федеральных требований по состоянию на начало 2017 – 2018 года (в соответствии с рисунком 21).
Рисунок 21 — Доля регионов, выполнивших федеральные требования, %
Можно констатировать, что больше половины регионов удовлетворяют практически всем требованиям, установленным на федеральном уровне. Исключение пока составляет требование о повышающих коэффициентах для программ лицам с ограниченными возможностями здоровья, детям-инвалидам, финансируемых за счет муниципальных бюджетов, которое выполнили менее половины регионов. Обращает на себя внимание и довольно заметная доля регионов, в которых нормативные затраты на оказание муниципальных услуг по реализации дополнительных общеобразовательных программ определяются не в расчете на человеко-час по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ.
Персонифицированное финансирование
Внедрение системы персонифицированного финансирования дополнительного образования детей предполагает создание механизма финансового обеспечения за счет бюджетных средств выбираемых семьями и детьми программ дополнительного образования, включая персональную закрепленность средств за потребителем и целевой характер
92%
86%
86%
72%
88%
47%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1
2
3
4
5
6
47
использования бюджетных средств на основе ведения реестра поставщиков, открытого информирования о реализуемых ими программах дополнительного образования, а также индивидуальный учет обучающихся.
Персонифицированное финансирование обеспечивает поддержку мотивации, свободу выбора и построения образовательной траектории участников дополнительного образования путем закрепления за ними определенного объема средств (размер персонифицированного обязательства, установленный в деньгах или часах дополнительного образования, которое предоставляется бесплатно в течение года) и их передачи организации (индивидуальному предпринимателю), реализующей дополнительную общеобразовательную программу после выбора данной программы потребителем. Внедрение системы персонифицированного финансирования подразумевает введение сертификата дополнительного образования.
Начиная с 2016 года модели регионального сертификата дополнительного образования на получение дополнительного образования детей апробируются в рамках мероприятия 3.2 «Формирование современных управленческих и организационно-экономических механизмов в системе дополнительного образования детей» Федеральной целевой программы развития образования на 2016 – 2020 годы в пилотных регионах (Астраханская, Вологодская, Тульская области, Пермский край, Республики Татарстан, Саха (Якутия), Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Тюменская область, Республика Бурятия), выбранных на конкурсной основе.
Финансовое обеспечение программ дополнительного образования детей на персонифицированной основе, реализуемых государственными и/или муниципальными организациями дополнительного образования, осуществляется за счет средств региональных и/или муниципальных бюджетов на основе субсидии, предусмотренной в соответствии с указаниями о порядке применения бюджетной классификации в Российской Федерации (утв. приказом Министерства финансов Российской Федерации №65н от 01.07.2013), подраздел 0703 «Дополнительное образование детей» (введенный приказом Минфина России от 16.02.2016 N 9н).
Для негосударственных организаций в бюджете субъекта Российской Федерации на финансирование реализации программ дополнительного образования должны быть предусмотрены средства в виде:
— субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с оказанием образовательных услуг дополнительного образования в соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации;
48
— субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, в соответствии с абзацем вторым пункта 2 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Уполномоченный орган проводит отбор исполнителей либо формирует Реестр исполнителей, которые имеют лицензию на реализацию программ дополнительного образования, и имеют право их осуществлять в соответствии с сертификатом.
По результатам отбора исполнителей уполномоченный орган заключает договор о возмещении затрат, связанных с реализацией программ дополнительного образования в соответствии с сертификатом в случае предоставления исполнителем сертификата в уполномоченный орган. Исполнение путем заключения договора о возмещении затрат, связанных с реализацией программ дополнительного образования в соответствии с сертификатом, осуществляется в случае, если определен перечень потребителей, имеющих право на получение дополнительного образования в соответствии с сертификатом.
В рамках апробации в указанных субъектах Российской Федерации осуществляются следующие действия:
— организация учета детей, имеющих право на персонифицированное финансирование дополнительного образования – установление порядка и условия включения потребителя (детей) в систему персонифицированного финансирования;
— организация ведения реестра поставщиков дополнительного образования, включая некоммерческие образовательные организации;
— утверждение Положения о деятельности регионального оператора по реализации внедрения персонифицированного финансирования дополнительного образования;
— доведение бюджетных средств до образовательных организаций, реализующих программы дополнительного образования на персонифицированной основе в форме субсидии;
— организация участия негосударственного сектора в реализации моделей дополнительного образования на основе персонифицированного финансирования;
— ведение реестра государственных, муниципальных и частных образовательных организаций, реализующих программы дополнительного образования, в том числе научно-технического творчества;
— организация персонифицированного учета детей и показателей по охвату программами дополнительного образования (включая научно-техническое творчество), в том числе при необходимости создание электронной системы персонифицированного учета реализации программ дополнительного образования (в том числе на электронных носителях);
49
— проведение информационной кампании и разъяснительной работы в образовательных организациях, СМИ, в интернете, на сайтах и стендах, информирующих семьи о реализации проекта по персонифицированному финансированию дополнительного образования.
Мероприятия по апробации должны охватить 10% обучающихся по дополнительным общеобразовательным программам в каждом регионе.
В 2018 году в работу по апробации моделей персонифицированного финансирования включатся регионы – победители конкурсного отбора в рамках мероприятия 3.2. ФЦПРО. Субсидии на реализацию мероприятий по формированию современных управленческих и организационно-экономических механизмов в системе дополнительного образования детей будут предоставлены Воронежской, Калининградской, Липецкой, Новгородской, Рязанской, Тамбовской, Томской, Ярославской областям, Республике Коми, Удмуртской Республике, Чеченской Республике.
Доступ социально ориентированных НКО к средствам муниципальных бюджетов
Для обеспечения равного доступа к бюджетным ресурсам по единым нормативам для всех участников реализации программ дополнительного образования независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности организаций, осуществляющих образовательную деятельность, 3 июля 2016 года принят федеральный закон 313-ФЗ, который внес изменения в федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» № 273-ФЗ.
Эти изменения предоставляют право субъектам Российской Федерации передавать средства на реализацию программ дополнительного образования не только государственным, муниципальным, но и частным образовательным организациям, а также организациям, осуществляющим обучение, если их структурные подразделения получили лицензию на ведение программ дополнительного образования, а также индивидуальным предпринимателям.
Равный доступ некоммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей, реализующих программы дополнительного образования для детей даже при наличии лицензии, для муниципальных бюджетов не предусмотрен. Муниципалитеты не наделены 313-ФЗ таким правом. Отсутствие нормативных правовых актов не позволяет им осуществлять предоставление субсидий (или) грантов из муниципального бюджета в целях поддержки развития материально-технической базы негосударственных образовательных организаций, признанных социально ориентированной НКО, и повышать квалификацию работников и руководителей образовательных организаций, признанных социально ориентированными НКО к программам, которые осуществляются за счет средств бюджета
50
для работников и руководителей государственных и муниципальных образовательных организаций.
Государственно-частное партнерство
Концепция развития дополнительного образования детей уделяет особое внимание вопросам развития партнёрства государств и бизнеса в развитии дополнительного образования. Отрадно, что число позитивных примеров взаимодействия растет, расширяется и спектр направлений.
В тесной связке с госкорпорациями, крупнейшими предприятиями реального сектора экономики развивается сеть технопарков «Кванториум». Внебюджетные инвестиции в сеть детских технопарков «Кванториум» за 2016 – 2017 гг. составили более 1,3 млрд. рублей. Например, ПАО «СИБУР» выступил инвестором по созданию площадки в регионе кластерного присутствия – моногороде Благовещенск (Башкирия), где у детей будет возможность изучать и реализовывать свои проекты в области нефтехимии под руководством сотрудников крупнейшей газоперерабатывающей и нефтехимической компании. Совместно с ГК «Роскосмос» в Кванториуме в городе Королеве основной упор в преподавании делается на профильное космическое направление, а также прорабатывается вопрос создания в ближайшее время на базе детского технопарка «Кванториум» федерального центра компетенций по развитию космических технологий. При активном участии и содействии ПАО «КАМАЗ» был создан детский технопарк «Кванториум» в Набережных Челнах.
Бизнес (Фонд «Вольное Дело», АФК «Система» и др.) активно участвует в развитии системы конкурсов в сфере дополнительного образования детей (JuniorSkills, «Лифт в будущее» и др.).
Развитие процессов трансфера и коммерциализации технологий для системы дополнительного образования, в которые включаются предприятия-производители и дистрибьюторы продукции для организации образовательной среды, организации дополнительного образования, педагогические вузы обусловило потребность в интеграторе взаимодействия, принимающем ответственность за коммуникации с производителями и потребителями инновационных образовательных решений. Одним из таких интеграторов стала Некоммерческая организация «Ассоциация участников рынка артиндустрии», заявившая о себе в 2017 году такими проектами, как создание многофункционального образовательного центра «Педагогический STEM-ПАРК» на базе Московского городского педагогического университета с возможностью очного и дистанционного обучения педагогов по техническим направленностям дополнительного образования, созданием учебных комплектов «Кейс-Боксов», включающих программно-методическое и
51
материально-техническое оснащение для реализации художественного-эстетического образования детей 6 – 9 лет (совместно со специалистами Института художественного образования и культурологии РАО, Национальным союзом народных художественных промыслов, шестью предприятиями НХП, Минпромторгом Российской Федерации), организация Всероссийских образовательных форумов для специалистов дополнительного образования, внеурочной и культурно-досуговой деятельности «Достояние России. Народная художественная культура — детям» и «Наука искусства и искусство науки. STEM vs STEAM».
52
Заключение
В направлении обеспечения доступности дополнительного образования для детей наблюдается позитивная динамика роста охвата детей дополнительными общеобразовательными программами. При этом сохраняется высокий уровень межрегиональных различий в охвате. Кроме того, для части семей существуют транспортные и финансовые барьеры доступности дополнительных программ.
Сеть организаций дополнительного образования сокращается, главным образом, за счет реструктуризации, но в отдельных регионах и вследствие закрытия организаций. Однако общее число организаций, реализующих дополнительные общеобразовательные программы, растет, в том числе за счет негосударственных организаций, организаций высшего образования.
Состояние материально-технической базы системы дополнительного образования улучшилось по сравнению с критическим периодом 90-х годов 20 века, однако по ряду показателей не отвечает современным требованиям, вызывает большую неудовлетворённость семей сравнительно с другими критериями независимой оценки качества.
Закрепление тенденции роста охвата детей и прогресс в модернизации инфраструктуры дополнительного образования должен обеспечить запущенный Приоритетный проект «Дополнительное образования для детей», предлагающий комплексное решение в отношении формирования эффективных региональных систем дополнительного образования детей, включающих образовательные организации всех типов, а также организаций спорта, культуры, научных организаций, общественных организаций и организаций реального сектора экономики.
Возможности для увеличения числа мест в системе дополнительного образования и привлечения дополнительных ресурсов (кадры, площади, оборудование, методическое обеспечение) связаны с развитием сетевой формы реализации программ, расширением участия негосударственного сектора, в том числе социально-ориентированных некоммерческих организаций, индивидуальных предпринимателей в предоставлении услуг дополнительного образования, развитием государственно-частного партнерства, распространением практик образовательного волонтерства.
Число прецедентов реализации указанных возможностей растет. Барьерами для их масштабного использования являются: действующий порядок лицензирования, нормы СанПиН; невозможность предоставления субсидий (или) грантов из муниципального бюджета негосударственным организациям; неразвитая нормативная правовая база
53
государственно-частного взаимодействия между образовательным организациям и предприятиями индустрии товаров для детей и учебного оборудования.
Необходимо также совершенствовать и расширять практику выделения субсидий (в том числе на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам) на поддержку проектов обновления инфраструктуры, содержания и технологий дополнительного образования, реализуемых общеобразовательными организациями и организациями дополнительного образования в партнерстве с вузами, предприятиями, производителями товаров для детей и учебного оборудования.
Специальное внимание следует уделить адресным мерам по обеспечению доступности дополнительного образования для детей из семей с низким социально-экономическим статусом.
В направлении расширения спектра дополнительных общеобразовательных программ заметные позитивные изменения происходят в области научно-технического творчества детей. При этом сохраняющийся высокий спрос граждан на программы художественной и физкультурно-спортивной направленности, с одной стороны, и оформление более четкого государственного заказа в отношении туристско-краеведческой и социально-педагогической направленности, востребуют обновление содержания и технологий, распространение современного программно-методического обеспечения программ данных направленностей. Следует продолжить практику грантовой (на конкурсной основе) поддержки инновационных проектов и программ в сфере дополнительного образования, а также использовать механизм «готовых решений»11.
В направлении управления качеством реализации дополнительных общеобразовательных программ устойчиво высокий уровень удовлетворенности семей большинством параметров качества дополнительного образования в целом по стране не снимает с повестки дня задачу распространения инструментов регулярной независимой оценки качества образовательных организаций, их интеграции с создаваемыми навигаторами программ и механизмом персонифицированного финансирования. Все большую актуальность приобретает задача совершенствования подходов и методов оценки достижений детей в дополнительном образовании.
В направлении развития кадрового потенциала системы дополнительного образования, следует констатировать, что среднюю заработную плату не удалось пока
11 Готовое решение в сфере детских товаров — это тиражируемая (пригодная к многократному использованию) оптимизированная и технологически завершенная комплектация современного оборудования и средств обучения, а также – функционально связанных с ее эффективным использованием услуг (разработка программно-методического обеспечения, дидактических материалов, техническое и конкурсного сопровождения, обучение сотрудников заказчика и т.п.),
54
довести до уровня, установленного Указом Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 года №761. Сохраняется дефицит системных решений в отношении подготовки и повышения квалификации педагогических кадров. Новые возможности для совершенствования компетенций педагогов дополнительного образования и их методической поддержки видятся в создаваемых региональных модельных центрах дополнительного образования, привлечение к реализации программ повышения квалификации педагогов предприятий индустрии детских товаров.
Внесение изменений в утвержденный профессиональный стандарт «Педагог дополнительного образования детей и взрослых» позволит нивелировать риски, возникающие для действующих педагогов сферы дополнительного образования, не имеющих педагогического или профильного образования и снять барьеры для расширения допуска данной категории специалистов к реализации дополнительных общеобразовательных программ, в том числе обучающихся по образовательным программам высшего образования.
В направлении совершенствования финансово-экономических механизмов развития дополнительного образования в масштабе страны завершается переход на нормативное подушевое финансирование, в отдельных регионах начался процесс внедрения персонифицированного финансирования. Вариативность дополнительных общеобразовательных программ и разнообразие региональных сетей дополнительного образования не позволяют реализовывать шаблонные решения. Необходимо расширить методическую поддержку и мониторинг этого процесса с федерального уровня, обеспечить выявление и распространение лучших региональных и муниципальных практик.